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圖書館立法困境探析論文
多年來,學(xué)術(shù)界對圖書館立法進(jìn)行了深人的探討和研究，特別是對圖書館立法的必然性、可行性以及立法原則、立法內(nèi)容、立法架構(gòu)等方面做了詳細(xì)的分析和設(shè)想，對立法實(shí)踐起著重要的理論先導(dǎo)作用。尤其是2001年《圖書館法》第一次被作為人大法律議案的提出，又一次掀起了制定《圖書館法》的熱潮。但綜觀現(xiàn)行研究成果，要作為法律出臺的圖書館法在理論和實(shí)踐上仍有很多問題尚未解決，圖書館立法除了起草法律條文外，還有許多問題需要研究。
1立法目的上的殘缺
立法目的是立法者制定法律所希冀實(shí)現(xiàn)的預(yù)定目標(biāo)，是任何立法活動不可或缺的。確定了立法目的，也就規(guī)定了立法的方向、針對性和最終目標(biāo)。一切立法活動都圍繞著立法的目的來進(jìn)行。那么,我國的圖書館立法究竟應(yīng)當(dāng)以什么為目的，即這一法律的制定應(yīng)當(dāng)追求什么樣的結(jié)果呢？目前,我國對圖書館法的立法目的尚無正面的專題研究，大多從側(cè)面提及。從理論研究的現(xiàn)狀與立法的實(shí)踐來看，圖書館立法的目的主要體現(xiàn)在：
1.1保障圖書館事業(yè)的順利發(fā)展
圖書館事業(yè)是一項(xiàng)集知i只性、教育性、學(xué)術(shù)性為一體的社會文化事業(yè),具有特殊的教育職能，在精神文明建設(shè)中起著不容忽視的作用。通過圖書館立法，規(guī)定辦館宗旨，圖書館的任務(wù)、性質(zhì)、社會職能和經(jīng)費(fèi)、藏書、館舍標(biāo)準(zhǔn)等，明確圖書館的辦館方向、服務(wù)對象和范圍，有效保障圖書館賴以發(fā)展的物質(zhì)條件,促進(jìn)依法辦館，以法治館，保證圖書館各項(xiàng)業(yè)務(wù)活動的正常進(jìn)行。如《北京市圖書館條例》第1條規(guī)定廣為了保障圖書館事業(yè)的發(fā)展……”；《圖書館法草案》第一稿也將立法目的表述為“保障圖書館事業(yè)的健康發(fā)展……”。
1.2確立圖書館在社會中的地位
長期以來，我國圖書館社會地位較低下，只是一些城市、一些單位無足輕重的附屬品，可有可無。比如在高等學(xué)校，圖書館只是在理論上被承認(rèn)是高校三大支柱之一，而實(shí)際操作中卻不能與其它兩大支柱同樣受重視。因此，圖書館界希望通過圖書館立法，從法律上肯定圖書館的地位和作用，依靠法的強(qiáng)制性，促使各級主管部門重視圖書館事業(yè)，約束和制裁那些對圖書館事業(yè)缺乏認(rèn)識而不負(fù)責(zé)任的部門和個人，加快圖書館事業(yè)的發(fā)展進(jìn)程。
1.3確認(rèn)圖書館人員的地位、待遇
目前，我國圖書館人員總體上素質(zhì)不高，地位低下，待遇偏低，人才流失較為普遍，這一現(xiàn)象嚴(yán)重制約了圖書館事業(yè)的發(fā)展。界內(nèi)人士希望以圖書館立法為契機(jī)，確認(rèn)圖書館人員的地位，“根本解決”圖書館人員的權(quán)利保障問題。以圖書館法規(guī)定圖書館人員的編制,專業(yè)人員的比例及其職務(wù)職稱和文化水平的要求，確保圖書館專業(yè)人員的質(zhì)量;以圖書館法保障圖書館人員的地位、待遇、生活福利等合法權(quán)益，充分調(diào)動圖書館專業(yè)人員的積極性，進(jìn)一步促進(jìn)圖書館事業(yè)的健康發(fā)展。
顯然，這種立法目的完全是以圖書館自身的角度為出發(fā)點(diǎn)，使圖書館法不可避免地帶有濃厚的行業(yè)保護(hù)法的痕跡。實(shí)際上，圖書館法不僅是圖書館事業(yè)發(fā)展的有效保障，更是圖書館活動和行為的有效規(guī)范;圖書館法不僅是行業(yè)保護(hù)法，更是讀者保護(hù)法。讀者是促使圖書館事業(yè)進(jìn)步的推動力量，圖書館的機(jī)構(gòu)設(shè)置，信息收集、加工、傳遞和咨詢手段等，都應(yīng)圍繞讀者的需求展開。以讀者為本位的理念近年來已逐步為國內(nèi)圖書館界人士所認(rèn)同和接受，讀者既然是圖書館的中心，那么，讀者在利用圖書館的時候，究竟擁有何種權(quán)利則是圖書館立法無可回避的問題。
以往的規(guī)章制度對讀者而言更多的是遵守制度的義務(wù)，保障讀者的合法權(quán)利往往只停留在職業(yè)道德的范疇討論中，而沒有提升到法律的層面上。從宏觀上看，讀者合法權(quán)利的確定，對我國制定《圖書館法》有導(dǎo)向作用。圖書館法是調(diào)整社會、圖書館、讀者之間的相互作用的重要機(jī)制，維護(hù)讀者的權(quán)利應(yīng)成為《圖書館法》的基本價值取向。如果《圖書館法》只是籠統(tǒng)的規(guī)定圖書館的性質(zhì)、地位、作用及事業(yè)發(fā)展方向，而沒有保護(hù)讀者權(quán)利的條款，它必定缺乏可操作性，社會效應(yīng)也將大打折扣。從微觀上看，圖書館立法首先應(yīng)從保護(hù)讀者權(quán)利出發(fā)，明確規(guī)定讀者權(quán)利和與之對應(yīng)的圖書館的義務(wù)。圖書館應(yīng)主動用法律規(guī)范自己的行為，自覺履行義務(wù)，確保處于弱勢地位的讀者合法權(quán)利得到保障。
2立法模式上的矛盾
國外圖書館法的立法模式不外乎單一式和復(fù)合式兩種。單一式即圖書館法表現(xiàn)為一部統(tǒng)一、完整的法典;復(fù)合式即圖書館法的內(nèi)容散見于多個單行的法律、法規(guī)或法律文件之中^立法模式的選擇不僅僅取決于某種立法模式本身內(nèi)在的優(yōu)劣性，更取決于社會對不同立法模式的需求程度及不同立法模式與社會的相互適應(yīng)性。我國圖書館界普遍傾向于立“大法”，制定一個覆蓋各級各類圖書館的圖書館事業(yè)“基本法”,一個能統(tǒng)管全行業(yè)的圖書館法。但我國的立法現(xiàn)狀及法制環(huán)境并不允許圖書館立法一步到位、一蹴而就，這一方面由于法治所要求的是一種務(wù)實(shí)的、循序漸進(jìn)的立法;另一方面，圖書館立法必須根據(jù)我國已有的圖書館立法實(shí)踐量體裁衣、量力而行。
2.1單一的圖書館法不符合圖書館法治建設(shè)實(shí)際
圖書館事業(yè)是一項(xiàng)社會性公益事業(yè)和文化事業(yè)，涉及到社會生活的各個層次、各個方面，單靠一部圖書館專門法顯然不能形成強(qiáng)有力的約束，無法解決所有問題。圖書館法治建設(shè)應(yīng)著眼于構(gòu)筑完備的圖書館的法律法規(guī)體系，圖書館法應(yīng)是一個以圖書館專門法為核心、各類相關(guān)法律法規(guī)相互補(bǔ)充、相互制約而形成的保障系統(tǒng)。而且，從美國圖書館法的基本情況可以看出，在100多年的圖書館立法歷程中，美國共制定和頒布了100多種圖書館相關(guān)法律法規(guī)。雖然它沒有設(shè)置一個專門管理機(jī)構(gòu)去管理圖書館事業(yè)，但是，就全國范圍來看，有一個《圖書館服務(wù)和技術(shù)法案》在起著一定的作用，向各種圖書館(包括公共圖書館、中小學(xué)圖書館、大學(xué)圖書館、研究圖書館和其他圖書館）提供項(xiàng)目支持和項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)�！秷D書館服務(wù)和技術(shù)法案》和其他國家圖書館相關(guān)法律法規(guī)以及各州圖書館法,構(gòu)成了一個相互促進(jìn)、相互補(bǔ)充的法律法規(guī)保障體系，保障了圖書館事業(yè)的順利發(fā)展和長遠(yuǎn)進(jìn)步。
從我國實(shí)際來看，要真正實(shí)現(xiàn)圖書館的法治，我們所要建立的就應(yīng)該是以圖書館專門法為核心，其他相關(guān)法律法規(guī)為輔助的完備和系統(tǒng)的體系。只有建立了由圖書館基本法律、行政法規(guī)、各地方圖書館法規(guī)、規(guī)章組成的有機(jī)整體，我國圖書館法律體系才可算是一個科學(xué)完備的系統(tǒng)，才能為我國圖書館事業(yè)起到真正的促進(jìn)作用。我們可以制定一部單行的圖書館法，但這部法并非是所有圖書館活動和行為的簡單羅列，它并不規(guī)范所有的圖書館事務(wù)，也不解決圖書館事業(yè)領(lǐng)域存在的所有法律問題，我們不能希望一部圖書館法解決所有問題，它只對圖書館界內(nèi)部及自身對本行業(yè)領(lǐng)域的一些基本問題進(jìn)行法律化、規(guī)范化，相當(dāng)于行業(yè)“自律”。
2.2單_的圖書館法不符合我國圖書館發(fā)展的實(shí)際
我國圖書館的類型比較多,有公共圖書館、學(xué)校圖書館、工會圖書館、軍隊(duì)系統(tǒng)圖書館和科研圖書館等類型。其中,公共圖書館屬國家文化行政部門管理;學(xué)校圖書館屬國家教育行政部門管理;工會圖書館由各級工會管理;軍隊(duì)系統(tǒng)圖書館和科研系統(tǒng)圖書館分屬各自的上級主管部門管理。整個圖書館體系基本上實(shí)行以行政關(guān)系為基礎(chǔ)，按領(lǐng)導(dǎo)系統(tǒng)組成隸屬等級的運(yùn)行機(jī)制。各圖書館由上級主管部門承擔(dān)直接的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，同時也受到財(cái)政部門（提供經(jīng)費(fèi)）、人事部門（負(fù)責(zé)編制，調(diào)配人員、職稱晉升）等間接管理部門的多重制約。雖然國務(wù)院在確定文化部的職能中有一條，即要求文化部對圖書館全行業(yè)進(jìn)行管理和指導(dǎo)，但由于缺乏必要的法律、經(jīng)濟(jì)、行政手段，這種層面上的管理是非常弱的。在這種體制的制約下,各類型圖書館的性質(zhì)、任務(wù)、經(jīng)費(fèi)來源、服務(wù)對象、服務(wù)方式、人員結(jié)構(gòu)都有所不同，形成了條塊分割、多頭管理、各自為政的局面，也造成了圖書館事業(yè)發(fā)展的不平衡，文獻(xiàn)信息資源配置不合理，各個圖書館的管理體制、流通模式和分類標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，館際之間、區(qū)域之間缺乏合作與協(xié)調(diào)。尤其是隨著網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的應(yīng)用，這一矛盾顯得更加突出。這種松散的管理方式嚴(yán)重影響了立法工作的進(jìn)程。要制定對這些類型不同、性質(zhì)不同、管理體系不同的圖書館均適用的行為規(guī)范，的確是一件非常困難的事。
另外，雖然近年來我國圖書館事業(yè)取得了前所未有的突飛猛進(jìn)的發(fā)展，但圖書館建設(shè)仍存在著許多問題。圖書館不僅數(shù)量上、服務(wù)上還不能滿足人民的需要，而且發(fā)展極度不平衡。大城市及東南沿海地區(qū)不僅數(shù)字圖書館建設(shè)已初真規(guī)模，而且公共圖書館已形成了市、區(qū)（縣）、鎮(zhèn)三級網(wǎng)絡(luò)，100%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)館都進(jìn)入萬冊書行列。走進(jìn)圖書館，利用圖書館，享受圖書館的意識在這些地區(qū)普遍增強(qiáng)，而在經(jīng)濟(jì)相對落后的西部，圖書館事業(yè)發(fā)展舉步維艱�；诖�，要對整體上發(fā)展不平衡的各類圖書館制定統(tǒng)一的圖書館法，規(guī)定其經(jīng)費(fèi)來源、額度、人事制度及建筑標(biāo)準(zhǔn)等，絕非易事，因?yàn)楦鞯氐膶?shí)際情況千差萬別，即便做出硬性規(guī)定，也難以真正落實(shí)，反而使法律流于形式。
3立法基礎(chǔ)上的薄弱
縱觀圖書館業(yè)界所寫的有關(guān)圖書館法的研究文章，有不少是對立法環(huán)境、立法進(jìn)程等問題的研究，但大多數(shù)是強(qiáng)調(diào)客觀因素的制約作用，如經(jīng)濟(jì)水平不高、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不夠雄厚、法制建設(shè)不完備等。但研究應(yīng)以實(shí)用為目標(biāo)，以效果為檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)，圖書館立法進(jìn)程中的主觀制約因素也是不可忽視的。
3.1思想基礎(chǔ)的薄弱
多年來，不少有識之士為推動圖書館立法而進(jìn)行的一系列學(xué)術(shù)研究、宣傳活動，提出的一系列建議和議案，采取的一系列行動和措施，促使國家與政府有關(guān)部門、圖書館管理部門和廣大圖書館界普遍認(rèn)識到圖書館立法的必要性和緊迫性。但是，一部法律的產(chǎn)生和完善都是與社會發(fā)展相適應(yīng)的，都必須具備一定的基礎(chǔ)和條件。圖書館立法也不例外，它不僅是圖書館界的需要,更是一種社會的需要。人們必須在思想上充分認(rèn)識到圖書館立法是社會發(fā)展，當(dāng)然也是圖書館事業(yè)發(fā)展的迫切需要。
然而，圖書館事業(yè)作為人類社會文明的柱石，雖然在近數(shù)十年間得到了較大規(guī)模地發(fā)展，但從全社會、全民族發(fā)展的整體上講，人們對圖書館的地位、作用還是認(rèn)識不足，這種思想觀念的薄弱已經(jīng)在圖書館事業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施、服務(wù)手段、人員素質(zhì)等多方面影響了我國圖書館事業(yè)的發(fā)展講程。例如，圖書館是為社會公眾服務(wù)的，在經(jīng)費(fèi)來源上應(yīng)當(dāng)形成一種政府、社會、個人共同創(chuàng)辦圖書館事業(yè)的合理機(jī)制。但從我國的現(xiàn)實(shí)狀況看，政府對圖書館事業(yè)的經(jīng)濟(jì)支持力度明顯不夠，不僅經(jīng)費(fèi)在文化、教育經(jīng)費(fèi)中所占的比例較低，而且經(jīng)費(fèi)數(shù)額沒能隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展及圖書館事業(yè)規(guī)模的擴(kuò)大而增長，實(shí)踐中還多有被拖欠、挪用的狀況。這與國外發(fā)達(dá)國家的圖書館等文化公益事業(yè)得到社會、個人的積極支持形成鮮明的對比。再加上圖書館工作在人們的印象中主要是借書、還書等簡單重復(fù)性的工作，這樣就存在著圖書館的工作誰都可以做、圖書館誰都可以去的思想。這種對圖書館和圖書館工作的錯誤認(rèn)識，使得人們對于圖書館立法普遍重視不夠。不少人認(rèn)為通過我國現(xiàn)行的有關(guān)規(guī)程和條例對圖書館有關(guān)問題予以規(guī)定就已經(jīng)足夠了，甚至認(rèn)為圖書館作為一項(xiàng)具體的事業(yè)，沒有必要從國家法律的角度進(jìn)行規(guī)定�？梢钥闯�,我國還未能從全社會的整體范圍、從社會發(fā)展的高度看待圖書館立法問題，沒有給予其應(yīng)有的重視，這是制約我國圖書館立法進(jìn)程的主要因素。
3.2技術(shù)基礎(chǔ)的薄弱
《圖書館法》內(nèi)容的討論與法律草案的提出,不乏法律專業(yè)或?qū)Ψ删哂泻苌钛芯康娜耸�，然而大多�?shù)還是圖書館業(yè)內(nèi)人士。圖書館人員對圖書館立法的熱情高、投人的精力并非不妥。但是立法本身是一門科學(xué)，是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性都很強(qiáng)的工作，所要解決的問題紛繁復(fù)雜。即使是在法律界，也只有少數(shù)人對立法工作有專門的研究。就圖書館立法來說，一方面，要對圖書館現(xiàn)有的各種條例、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和制度等進(jìn)行全面的整理、分析、研究和評價，找出共性、差異和缺陷,為圖書館立法提供一個比較完整的參考依據(jù)，使圖書館法中的各項(xiàng)內(nèi)容完善、統(tǒng)一和協(xié)調(diào),從而保證圖書館法律體系中基本法與各法規(guī)之間、法規(guī)與法規(guī)之間銜接配套。另一方面，圖書館法作為我國法律體系的一個組成部分，還要考慮與其它法律的相互補(bǔ)充和相互協(xié)調(diào),特別是文化、教育、科技法及著作權(quán)法、專利法、商標(biāo)法等相關(guān)的法律。只有在立法過程中顧全大局，開闊視野，堅(jiān)持全局觀念和整體觀念，摒棄本位主義的立法態(tài)度，才能保證圖書館法的科學(xué)性、合理性。
因此，圖書館立法不單要有圖書館人員的參與，更應(yīng)該補(bǔ)充對立法學(xué)研究有較高造詣的學(xué)者、具有豐富立法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的專家及在立法機(jī)關(guān)長期從事立法工作的人員，從立法程序、立法技術(shù)上予以指導(dǎo)，使圖書館立法更臻完善。同時，立法方面的學(xué)者與專家對國家的立法建議更具有權(quán)威性，他們的關(guān)注、呼吁和參與對《圖書館法》立法進(jìn)程的推進(jìn)將更為有效、有利。
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