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油氣田開采項目環(huán)境保護運行機制研究論文
0.引言
中國華電集團公司（以下簡稱“華電集團”）是2002年底中國電力體制改革時組建的五大發(fā)電集團之一。成立以來，高度重視水電開發(fā)，始終把發(fā)展水電作為轉(zhuǎn)變增長方式與調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略重點，在保護生態(tài)的基礎(chǔ)上積極有序開發(fā)水電。特別是近年來，結(jié)構(gòu)調(diào)整取得重大進展，新建機組中水電比例顯著增加。截至2010年底，華電集團水電裝機1538萬kW，是成立之初的3.6倍，占總裝機容量的17.1%,在五大發(fā)電集團中處于第2位。華電集團已建和在建水電工程涉及云、貴、川、閩、浙、新疆等�。ㄗ灾螀^(qū)）。在建設水電工程的同時，華電集團認真落實水電開發(fā)中的生態(tài)保護工作，積極探索開發(fā)與保護的和諧之路。
1.水電工程環(huán)境保護標準化管理實施背景
1.1生態(tài)保護是積極發(fā)展水電的前提
水電作為清潔可再生能源，在能源結(jié)構(gòu)中占有極其重要的地位，水電開發(fā)是中國進一步改善能源結(jié)構(gòu)，兌現(xiàn)2020年節(jié)能減排和非化石能源發(fā)展目標國際承諾的必由之路。當前中國水電建設已經(jīng)突破技術(shù)制約和資金制約，但是面臨著移民制約和環(huán)境保護制約的巨大壓力。協(xié)調(diào)處理好水電建設與環(huán)境保護的關(guān)系，真正實現(xiàn)“在開發(fā)中保護，在保護中開發(fā)”是推動水電發(fā)展的必然選擇。從“十一五”提出的“在保護生態(tài)的基礎(chǔ)上有序開發(fā)水電”，到“十二五”提出的“在做好生態(tài)保護和移民安置的前提下積極發(fā)展水電”，國家都把水電開發(fā)中的環(huán)境保護放在了極其重要的位置。
1.2國家對水電工程環(huán)境保護和水土保持工作提出了明確要求
國家相關(guān)部門嚴格落實環(huán)境影響評價和水土保持方案審批制度，在項目開工前要求報批環(huán)境影響報告書和水土保持方案報告書，國家層面也出臺了一系列規(guī)范性文件和技術(shù)標準對環(huán)境影響評價和水土保持的報批工作進行規(guī)范和指導。建設單位應在項目建設過程中落實環(huán)境影響評價、水土保持的相關(guān)要求，確保環(huán)境保護和水土保持設施與主體工程“同時設計、同時施工、同時投運”。2003年以來，環(huán)境保護部在批復中明確要求開展環(huán)境保護總體設計、招標設計、環(huán)境監(jiān)理等工作，水利部也明確要求開展水土保持監(jiān)理等要求。
1.3指導水電基本建設過程中環(huán)境保護和水土保持工作的具體技術(shù)標準和規(guī)范尚待完善
需要開展的工作（“做什么”）由國家相關(guān)部門通過文件批復以及環(huán)境影響報告書、水土保持方案報告書的形式明確提出，并納人工程竣工驗收的范疇。但是，國家層面現(xiàn)有的與環(huán)境保護相關(guān)的技術(shù)規(guī)范和標準主要集中在項目前期的可行性研究階段及之前，對于之后的環(huán)境保護總體設計、環(huán)境保護設施專項設計和管理、環(huán)境監(jiān)理等工作內(nèi)容、深度，國家尚還沒有出臺相應的技術(shù)標準和管理標準，導致不同的建設主體在“怎么做”方面把握尺度不一，水平參差不齊，影響了環(huán)境保護工作成效。
1.4發(fā)電集團有責任和義務做好水電環(huán)境保護，有必要實施標準化管理，高起點落實環(huán)境保護要求
華電集團作為國有大型發(fā)電企業(yè)，貫徹落實科學發(fā)展觀，以“建一座電站，樹一座豐碑，保護一方環(huán)境、造福一方百姓”為開發(fā)理念，努力建設生態(tài)文明，將環(huán)境保護意識貫穿于水電開發(fā)的各個方面。近年來，華電集團在大壩分層取水設施建設、魚類增殖放流、生物多樣性研究與保護、水土流失防治等方面做了很多有益的探索與實踐，取得了一定成績，但仍然存在著流域公司、項目公司之間環(huán)境保護重視程度不一，個別項目環(huán)境保護意識需要提高的薄弱環(huán)節(jié)，需要在系統(tǒng)內(nèi)進一步統(tǒng)一思想、強化認識，規(guī)范管理，提高環(huán)境保護整體水平。另一方面，水電項目的環(huán)境保護和水土保持工作面廣，涉及生態(tài)、水、社會等多個環(huán)境要素，加之水電項目工期長，參建單位和人員眾多，建設單位必須統(tǒng)籌協(xié)調(diào)業(yè)主、設計、監(jiān)理、施工等各單位關(guān)系，明確環(huán)境保護職責，齊抓共管才能確保環(huán)境保護要求落實到位。不同的環(huán)境保護措施和要求“誰來做”、“什么時候做”、“怎么做”急需規(guī)范和引導。
2.水電工程環(huán)境保護標準化管理的做法
為了落實國家有關(guān)水電環(huán)境保護的要求，深化水電工程環(huán)境保護和水土保持管理，指導華電集團所屬企業(yè)全面落實各項環(huán)境保護要求，規(guī)范和指導環(huán)境保護和水土保持“三同時”管理工作，有針對性地解決企業(yè)具體操作中存在的問題，從2008年起，華電集團組織開展了水電工程環(huán)境保護標準化管理的研究。研究工作以中國水電顧問集團成都勘測設計研究院為技術(shù)依托，以華電四川發(fā)電有限公司、四川華電木里河水電開發(fā)有限公司為標準化管理試點應用單位。在對國內(nèi)水電建設項目環(huán)境保護和水土保持管理進行充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，對水電建設過程中的環(huán)境保護總體設計、環(huán)境保護“三同時”實施與管理、承包商行為約束等方面進行了認真分析，以填補目前國家層面在水電環(huán)境保護管理方面的空白區(qū)域為重點，以強化基本建設過程中環(huán)境保護管理為主要內(nèi)容，進行了標準化、規(guī)范化方面的探索，創(chuàng)新地形成了中國華電集團公司《水電工程環(huán)境保護總體設計及“三同時”實施方案報告編制要求》、《水電工程環(huán)境保護和水土保持項目分標規(guī)劃推薦方案》、《水電工程環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理及綜合管理服務招標文件示范文本》、《水電工程環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理及綜合管理服務招標文件示范文本》和《水電建設公司水電工程環(huán)境保護和水土保持考核辦法示范文本》等5個標準化的管理文件和范本。
2.1水電工程環(huán)境保護總體設計及“三同時”實施方案報告編制要求
2006年以后，國家審批的水電項目環(huán)境影響評價報告大多要求建設單位在可行性研究階段之后開展環(huán)境保護總體設計，但目前國家一直沒有出臺配套的編制要求和原則。為了指導各水電流域公司做好環(huán)境保護總體設計，華電集團結(jié)合水電工程實際情況，在系統(tǒng)內(nèi)部規(guī)范了設計要求，提出了《水電工程環(huán)境保護總體設計及“三同時”實施方案報告編制要求》。為滿足環(huán)境保護“三同時”要求，華電集團在工程建設相關(guān)規(guī)定中，已明確項目在工程開工前必須編制環(huán)境保護“三同時”實施方案。該標準對環(huán)境保護總計設計報告編制原則、適用范圍、成果確認方式、設計深度提出了要求，對水環(huán)境保護、大氣環(huán)境保護、聲環(huán)境保護、固體廢物處置、陸生生物保護、水生生物保護、水土保持、人群健康保護以及環(huán)境監(jiān)測、水土保持監(jiān)測方案、環(huán)境保護專項工程分標規(guī)劃、環(huán)境保護措施“三同時”實施方案的主要內(nèi)容和技術(shù)要求進行規(guī)范。該標準對保障落實環(huán)境保護總體設計工作，并保障環(huán)境保護措施與主體工程同步推進具有重要意義。
同時”實施方案是對項目環(huán)境影響報告書和水土保持方案報告書及審批意見提出的各項措施和要求進行分解，要求流域公司、項目公司落實工作時間和責任人，對基本建設期間環(huán)境保護“做什么、怎么做、什么時候做、誰來做”等具體要求逐項明確，分節(jié)點提出具體的定量工作任務。
2.2水電工程環(huán)境保護和水土保持項目分標規(guī)劃推薦方案
水電工程在編制工程分標規(guī)劃時一般未充分考慮環(huán)境保護和水土保持管理的特殊性，造成部分環(huán)境保護和水土保持項目在實施過程中設計方面重視不夠、承包商投人不夠、業(yè)主監(jiān)管困難，導致環(huán)境保護工作落實不到位。為適應水電工程環(huán)境保護的需要，便于工程建設過程中全面、有序地推進環(huán)境保護工作，華電集團提出了《水電工程環(huán)境保護和水土保持項目分標規(guī)劃推薦方案》，對水電工程樞紐建設區(qū)環(huán)境保護和水土保持項目提出單獨分標的規(guī)劃要求。要求充分考慮環(huán)境保護和水土保持項目的從屬性與獨立性，對水土保持工程、水環(huán)境保護、水生生物保護、環(huán)境保護專題研究、環(huán)境監(jiān)理等分標項目、分標方案進行了具體規(guī)劃。環(huán)境保護措施分標包括獨立成標和合并成標兩種形式。
2.3水電工程環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理及綜合管理服務招標文件示范文本
根據(jù)國家有關(guān)要求，水電工程建設期應開展環(huán)境監(jiān)理和水土保持監(jiān)理工作。但國家尚未出臺配套的技術(shù)方法和標準，國內(nèi)不同業(yè)主、不同項目間的監(jiān)理模式、監(jiān)理內(nèi)容、管理體制差異很大，工作效果差別也大。為了充分發(fā)揮環(huán)境監(jiān)理和水土保持監(jiān)理的作用，又便于業(yè)主管理，華電集團提出了《水電工程環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理及綜合管理服務招標文件示范文本》。推薦采用環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理及綜合管理服務模式，即在招標和確定承擔單位時選擇具有資質(zhì)的同一家單位承擔，環(huán)境保護水土保持監(jiān)理在監(jiān)督大壩、道路等工程監(jiān)理行使職責的項目環(huán)境保護和水土保持T作時，以業(yè)主身份行使管理責任；在監(jiān)督環(huán)境保護專項設施時則同時行使工程監(jiān)理和環(huán)境保護、水土保持管理職責。
2.4水電工程施工招標文件環(huán)境保護和水土保持條款示范文本
為了規(guī)范工程施工期環(huán)境保護和水土保持行為，確保工程參建各方能夠按招標設計要求預防和控制施工現(xiàn)場的廢水、廢氣、固體廢棄物、噪聲、振動等對環(huán)境的污染和危害，預防和控制水土流失及生態(tài)破壞，確保發(fā)包人和承包人環(huán)境保護責任的有效落實，華電集團提出了《水電工程施工招標文件環(huán)境保護和水土保持條款示范文本》。主要針對水電工程施工招標文件中的環(huán)境保護和水土保持條款進行規(guī)范，提出了承包商的環(huán)境保護、水土保持職責，以及應該達到的環(huán)境保護、水土保持要求。主要適用于環(huán)境保護措施和要求與主體工程項目合并發(fā)標的施工輔助工程、主體建筑T程項目等，使用時應根據(jù)項目實際情況和特點對內(nèi)容作適當調(diào)整。
2.5水電建設公司水電工程環(huán)境保護和水土保持工作考核辦法示范文本
水電工程的環(huán)境管理涉及業(yè)主、承包商和設計、監(jiān)理等參建各方。為提高參建各方環(huán)境保護和水土保持意識，切實落實各項環(huán)境保護和水土保持要求，華電集團要求各水電建設公司應加強建設期的環(huán)境保護和水土保持管理，制定T程現(xiàn)場的環(huán)境保護和水土保持工作考核辦法。為了指導具體負責工程建設的項目公司的環(huán)境保護管理，找準管理切入點，華電集團提出了《水電建設公司水電工程環(huán)境保護和水土保持工作考核辦法示范文本》，供各水電建設公司在組織針對監(jiān)理單位和施工單位的環(huán)境保護和水土保持工作考核、制定管理辦法時參考使用。該標準主要包括針對環(huán)境監(jiān)理、工程監(jiān)理和承包商的考核辦法及評分細則。
3.實施效果
水電工程環(huán)境保護標準化管理在中國水電建設環(huán)境保護管理上邁出開創(chuàng)性的一步，完善了華電集團水電項目建設過程環(huán)境保護管理體系。2009年8月，華電集團以正式文件在系統(tǒng)內(nèi)印發(fā)了5個標準化文件，并組織進行了培訓。華電集團在烏江、金沙江中游、貴州北盤江以及四川木里河、西溪河、雜谷腦河等流域上的大、中、小型水電站全面宣貫實施，在華電集團所屬近30個水電項目進行推廣應用，至今已經(jīng)應用一年多。通過標準化、規(guī)范化管理，華電集團水電工程環(huán)境保護工作水平得到進一步提升，環(huán)境保護意識明顯提高，取得了顯著成效。3.1創(chuàng)新了水電環(huán)境保護管理機制，建立健全了管理體系，華電集團水電環(huán)境保護管理更加規(guī)范
通過對標準化管理成果的宣貫和應用，環(huán)境保護管理成為水電管理體系的重要組成部分，華電集團建立了從總部到水電流域公司、項目公司的三級管控模式；建立了水電環(huán)境保護目標責任制，魚類增殖站建設與放流、植被恢復、竣工環(huán)境保護驗收等納人績效考核體系；強化環(huán)境保護“三同時”實施方案的指導作用與執(zhí)行力度，加強過程指導與監(jiān)督、考核。通過規(guī)范施工招標環(huán)境保護條款、環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理、承包商環(huán)境保護行為、環(huán)境保護分標方案等工作，環(huán)境保護管理更加滿足“凡事有章可循，凡事有人負責，凡事有人監(jiān)督，凡事有據(jù)可査”的要求。
3.2有效提升了基層水電建設單位的環(huán)境保護管理水平
通過對標準化管理成果的宣貫和運用，水電流域公司和項目公司的管理水平明顯提升，水電項目建設各方環(huán)境保護和水土保持意識顯著提高，環(huán)境保護工作的針對性、目的性進一步增強。逐步實現(xiàn)“機構(gòu)落實、人員落實、資金落實、措施落實、監(jiān)理監(jiān)測落實”的環(huán)境保護要求，由疲于應付逐步過渡到規(guī)范高效管理，提升了水電環(huán)境保護管理水平。
3.3有效促進了環(huán)境保護措施的良好落實，環(huán)境效益和社會效益顯著
通過對標準化管理成果的應用，華電集團系統(tǒng)內(nèi)環(huán)境保護意識明顯增強，也取得了較好的社會效益。各項目單位根據(jù)5個標準化文件要求，有針對性編制了環(huán)境保護總體設計和環(huán)境保護“三同時”實施方案；結(jié)合電站施工進度，按分標規(guī)劃推薦方案要求，對環(huán)境保護工程招標情況進行梳理，明確了工程環(huán)境保護分標方案，能獨立成標的環(huán)境保護工程單獨組織招標，對已實施招標的項目，根據(jù)示范文本內(nèi)容簽訂補充協(xié)議；在工程招標和與承包商簽訂合同中，明晰了各方環(huán)境保護責任，細化了現(xiàn)場監(jiān)督管理；強化了環(huán)境保護和水土保持監(jiān)理要求，進一步提高了工程環(huán)境保護監(jiān)督水平，在實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的管理目標、預防和控制水土流失及生態(tài)破壞、改善施工人員和生活區(qū)環(huán)境等方面取得明顯成效。
3.4有力提升了華電集團水電開發(fā)環(huán)境保護形象
通過對標準化管理成果的宣貫和運用，華電集團環(huán)境保護整體水平得到明顯提升，以良好的環(huán)境保護行動回應了社會上關(guān)于水電開發(fā)的一些爭議。其中，金沙江中游一電站2009年8月以來投人1.7億元實施環(huán)境保護整治，恢復植被300hm2，種植喬灌木79萬株，環(huán)境保護面貌發(fā)生可喜變化。華電集團推行的標準化管理文件受到了國家有關(guān)部門的高度評價，并在一定范圍內(nèi)進行了宣傳和示范，為華電集團贏得了良好口碑。2009年，華電集團被水利部評選為“水土保持工作突出的生產(chǎn)建設單位”，在全國水土保持專題會議上作了經(jīng)驗交流；2011年2月，華電集團所屬貴州烏江索風營水電站當選為“全國生產(chǎn)建設項目水土保持示范工程”；2011年4月11日，《經(jīng)濟日報》的《看水土保持》專欄以《中國華電集團公司：建立水土保持管理體系》為題對華電集團進行專題宣傳報道。
4.結(jié)語
華電集團在水電工程標準化管理的探索和實踐，以我國現(xiàn)行相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，以推動水電可持續(xù)發(fā)展和積極建設生態(tài)文明社會為目標，有利于水電工程各項環(huán)境保護和水土保持工作的有序開展，有利于促進環(huán)境保護與水電開發(fā)協(xié)調(diào)發(fā)展。華電集團將進一步總結(jié)應用經(jīng)驗，繼續(xù)完善和提高標準化、規(guī)范化管理水平，通過各水電工程的共同努力，必將不斷提高水電環(huán)境保護工作質(zhì)量。這不僅有利于推進華電集團保護生態(tài)環(huán)境、建設綠色水電，同時也將對推動中國水電事業(yè)的綠色發(fā)展、和諧發(fā)展作出積極的貢獻！
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