城市房屋拆遷中的制度缺陷與完善

　　當前，在城市房屋拆遷中矛盾日益突出，案件大量增加而越發(fā)復雜。 [②] 一方面，反映出公民的權利意識增強，隨著民主法治的發(fā)展，公民開始敢于主張權利；另一方面，也暴露出在城市房屋拆遷中的法律制度的嚴重缺陷，既有法律制度在發(fā)展中的不完善，又有基本制度上的不合理。城市房屋拆遷中的利益沖突從表面看，是個人利益與國家利益以及社會公共利益的沖突；個人利益與開發(fā)商的商業(yè)利益的沖突，但實質(zhì)上，是國家的城市土地所有權與城市私有房屋所有人的房屋所有權及其國有土地使用權的沖突；國家的城市土地所有權與開發(fā)商的國有土地使用權的沖突；開發(fā)商的國有土地使用權與私有房屋所有人的國有土地使用權的沖突。本文初步分析探討，希望引起關注。

　　一、國家土地所有權與私人房屋所有權的沖突

　　我國實行土地公有制度，土地分為國家所有土地和集體所有土地，憲法對兩種土地所有權原則規(guī)定，《土地管理法》進一步詳細規(guī)定。關于城市土地的所有權，憲法第10條規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”；《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》也進一步詳細規(guī)定。依據(jù)財產(chǎn)所有權理論，國家土地所有權也應當包括占有、使用、收益、處分等四項權能。城市私有房屋的所有權同樣包括這四項權能。城市私有房屋的所有權取得時期和方式各種各樣，有的是過去的私房；有的是依房改優(yōu)惠政策購買的原公有住房；有的是購買的經(jīng)濟適用房；有的是在市場上購買的商品房，等等。不論以何種形式取得的私有房屋所有權，房屋所有權人都在享有該房屋所有權的同時，也當然享有該房屋所在的國有土地的使用權。如果沒有土地使用權，就不可能享有房屋的所有權。

　　憲法第10條第4款規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓”。土地管理法及有關法律法規(guī)進一步規(guī)定了土地使用權轉讓制度。《土地管理法》和《城市房地產(chǎn)管理法》規(guī)定了國家對國有土地使用權的轉讓制度，采取出讓和劃撥兩種形式�！锻恋毓芾矸ā返�2條規(guī)定“國家依法實行國有土地有償使用制度”，同時存在“劃撥國有土地使用權”形式；該法第9條規(guī)定國有土地“可以依法確定給單位或者個人使用”，這包含了國有土地的出讓和劃撥兩種形式�！冻鞘蟹康禺a(chǎn)管理法》明確規(guī)定城市國有土地使用權的出讓和劃撥形式。該法第7條規(guī)定：“土地使用權出讓，是指國家將國有土地使用權（以下簡稱土地使用權）在一定年限內(nèi)出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地使用權出讓金的行為”；該法第22條規(guī)定：“土地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依法批準，在土地使用者繳納補償、安置等費用后將該幅土地交付其使用，或者將土地使用權無償交付給土地使用者使用的行為”。

　　無論采取出讓形式還是劃撥形式，國家的城市土地的使用權都已經(jīng)轉移到土地使用者手中，有關政府依法代表國家處分了國家土地所有權中的使用權，獲得了土地出讓金或者實現(xiàn)了社會公共利益。如果是開發(fā)商獲得土地使用權，則還要在出售商品房時再次轉讓國有土地使用權，以及房屋購買者再次轉讓房屋所有權以及該土地使用權。此時國家對該土地，還享有完整的一般所有權的四項權能嗎？其實不能。實際是：該土地由個人占有、使用，收益權國家已經(jīng)實現(xiàn)，只剩下了對所有權的處分權。而處分國有土地的所有權，似乎沒有實際意義，因為我國土地管理法只規(guī)定國家可以向集體征用土地 [③] ，沒有規(guī)定個人和組織（包括集體）可以向國家購買土地所有權�，F(xiàn)行制度只能是處分土地使用權，而土地使用權已經(jīng)處分，在一定年限內(nèi)也不能再處分。所以，國家對該幅土地的所有權，顯然不是完整的土地所有權，而是有限的土地所有權。至少是在私有房屋所有人土地使用年限內(nèi)，不能行使占有和使用權，也不能再擅自處分土地使用權。如果要恢復完整的國家土地所有權，依情依理依法，都應當?shù)却�土地使用權期限屆滿再收回，或者依法等價有償征收。

　　城市私有房屋的所有權則較為完整，完全具有財產(chǎn)所有權的四項權能，即具有占有、使用、收益、處分的權能。該所有權同樣具有限制，與國家的土地所有權的有限性相反，城

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