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對房屋登記行政訴訟時(shí)效適用的思考
時(shí)效問題是房屋登記行政訴訟案件的重要問題之一，往往決定該案是否受理或因超過訴訟時(shí)效而被駁回。根據(jù)最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條“對涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為從作出之日起超過20年、其他具體行政行為從作出之日起超過5年提起訴訟的，人民法院不予受理”的規(guī)定來看，房屋登記發(fā)證是否屬其他具體行政
行為，將決定房屋登記的最長行政訴訟時(shí)效。為此，有必要作深入探討。
一、房屋登記行為應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的
行政訴訟時(shí)效是指公民、法人和其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益而向人民法院提起訴訟的有效期限，一旦超過，法院將不再受理或予以駁回當(dāng)事人對該行政行為不服而提起的行政訴訟，這就是說，超過時(shí)效導(dǎo)致不能啟動(dòng)訴訟程序。
涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，兩者有一定區(qū)別：前者是行政機(jī)關(guān)依照法律賦予的權(quán)力，通過法定程序?qū)陀^事實(shí)的確認(rèn)，屬于合理管理所產(chǎn)生的行政行為；后者是行政機(jī)關(guān)以外的組織依具體法律授權(quán)行使一定行政職能所產(chǎn)生的非管理性質(zhì)的行政行為。兩者相比，管理主體、性質(zhì)和法律效果均不同。
由于涉及不動(dòng)產(chǎn)的具體行政行為有“具體行政行為”和“其他具體行政行為”，其訴訟時(shí)效是不同的，那么房屋登記發(fā)證屬何種行政行為?筆者認(rèn)為房屋登記發(fā)證應(yīng)當(dāng)屬其他具體行政行為，這是其法律特性所決定的。
首先，從管理主體來看，房屋登記機(jī)構(gòu)是具體的登記發(fā)證單位，它屬于法律、法規(guī)授權(quán)的其他組織，是指依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)的組織，屬行政機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)。關(guān)于這一點(diǎn)，《物權(quán)法》第九條至第十三條及《房屋登記辦法》第四條都有明確的法律、法規(guī)的授權(quán)規(guī)定。大家知道房屋登記發(fā)證有登記機(jī)關(guān)和登記機(jī)構(gòu)之分，登記機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的管理，登記機(jī)構(gòu)受登記機(jī)關(guān)的委托，依法授權(quán)負(fù)責(zé)登記發(fā)證的具體行為，屬于非國家行政機(jī)關(guān)的組織。就無錫而言，市產(chǎn)權(quán)監(jiān)理處屬于“公益類”行政事業(yè)單位，必不具備國家行政機(jī)關(guān)的組織要素，而只能為依具體法律、法規(guī)授權(quán)而行使行政職能的非國家行政機(jī)關(guān)的組織，即其他行政組織。
其次，從組織機(jī)構(gòu)來看，登記機(jī)構(gòu)符合其他行政組織的條件，主要是它依法行使登記發(fā)證的行政職能時(shí)，是行政行為的具體主體，并可對外承擔(dān)法律責(zé)任，盡管行政訴訟的對象是登記機(jī)關(guān)，但實(shí)際應(yīng)訴和承擔(dān)法律責(zé)任的還是登記機(jī)構(gòu)。
第三，從新的登記觀念來看，房屋登記必然是其他行政行為。隨著《物權(quán)法》及《房屋登記辦法》的實(shí)施，房屋登記簿已是房屋登記的核心，不再足“房產(chǎn)證是房屋產(chǎn)權(quán)的唯一的、合法的憑證”這個(gè)老觀念；房屋登記實(shí)施“依申請登記”?則，登記由申請人啟動(dòng)，不再是登記機(jī)構(gòu)的管理手段；登記機(jī)構(gòu)的職能由“發(fā)放房產(chǎn)證為主”轉(zhuǎn)化為“依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載”，將登記作為物權(quán)公示手段，嚴(yán)格限制了登記機(jī)構(gòu)依職權(quán)登記的情形；登記機(jī)構(gòu)實(shí)行“以形式審查為主、輔以必要的實(shí)質(zhì)審查”的原則，淡化實(shí)質(zhì)性審查，不再是“行政確權(quán)”而是“行政確認(rèn)”。從這些轉(zhuǎn)變看，房屋登記的行政行為性質(zhì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即登記為完全聽?wèi){當(dāng)事人的意思所產(chǎn)生，不再具有“具體行政行為”的“行政管理”要素，故只能為“其他具體行政行為”。同時(shí)，房產(chǎn)證的法律地位也不可能與建設(shè)工程規(guī)劃許可證等行政許可所頒發(fā)的證件相比較，屬于一種形式登記的產(chǎn)物，即其他行政行為的結(jié)果。
二、房屋登記的行政訴訟時(shí)效宜短不宜長
行政訴訟時(shí)效定為5年，就可大大減少行政訴訟中?、被告法律地位不平等的現(xiàn)象。從1995年無錫市區(qū)第一起行政訴訟案到今天的行政訴訟案來看，大致分為三類：一是起訴登記機(jī)構(gòu)行政不作為；二是不服登記機(jī)構(gòu)的發(fā)證行為，包括要求撤銷發(fā)給他人的房產(chǎn)證；三是不服登記機(jī)構(gòu)對房屋登記簿的更正行為。從上述情況看，第二類行政訴訟案占80％以上，對登記機(jī)構(gòu)影響最大。究其?因，絕大多
數(shù)為已登記領(lǐng)證的老私房面臨拆遷，?有的權(quán)利關(guān)系人想從中分一±“羹”，即使早就知道房屋已繼承、贈(zèng)與、買賣，明知自己已不是權(quán)利關(guān)系人或權(quán)利申請人，無不以“剛知道房屋轉(zhuǎn)移登記給第三人”的理由，有意識(shí)地利用行政訴訟時(shí)效來創(chuàng)造起訴條件。這樣，行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間就變?yōu)橛?告自定，而作為被告的登記機(jī)構(gòu)及人民法院很難知道或確定真正的訴訟計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間，難以實(shí)現(xiàn)?、被告在行政訴訟中的平等地位。由于?告自定行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間現(xiàn)象比較普遍，如把行政訴訟時(shí)效定為20年，只會(huì)加大?、被告法律地位的不平等，既然如此，還不如把行政訴訟時(shí)效定為5年，
既可便于人民法院掌握行政訴訟時(shí)效標(biāo)準(zhǔn)，也可讓被告法律地位趨于平等。行政訴訟時(shí)效高于5年，不利于維護(hù)法的秩序價(jià)值。這里有個(gè)公法與私法的法的秩序價(jià)值問題。行政行為是國家通過法定程序賦予對客觀事實(shí)的確認(rèn)，是國家公定力的實(shí)質(zhì)體現(xiàn)，如房屋登記，出于物權(quán)公示而通過登記的法定程序，登記機(jī)構(gòu)依法將房屋權(quán)利和其他應(yīng)當(dāng)記載的事項(xiàng)在房屋登記簿上予以記載，體現(xiàn)了公法的秩序價(jià)值。行政相對人為保護(hù)自己合法權(quán)利，需要通過國家的法定程序來確認(rèn)，體現(xiàn)了私法的秩序價(jià)值。但是，相當(dāng)部分的?告出于某些考慮，往往受自身利益驅(qū)動(dòng)，可以完全不顧法的秩序和事實(shí)，任意界定行政訴訟時(shí)效的計(jì)算起點(diǎn)時(shí)間就成為“家常便飯”。如再把房屋登記的行政訴訟時(shí)效確定為20年，那必然是對國家的公定力發(fā)動(dòng)新的挑戰(zhàn)，直接降低由公定力產(chǎn)生的法的秩序價(jià)值。因?告的單方需要而降低法的秩序價(jià)值，是不妥的，應(yīng)當(dāng)尋找公法與私法的秩序價(jià)值的平衡點(diǎn)，即：既能通過對?告訴訟時(shí)效的科學(xué)界定，保護(hù)其訴權(quán)，又能依法發(fā)揮行政機(jī)構(gòu)行使正常職能，保護(hù)其職權(quán)，因此，房屋登記的最長行政訴訟時(shí)效還是以5年為宜。
行政訴訟時(shí)效過長必然導(dǎo)致行政訴訟增多，浪費(fèi)司法和行政成本。如前所述，目前不少房屋登記的行政訴訟起因于對己喪失的權(quán)利進(jìn)行重新爭奪。有相當(dāng)部分案子?本可以先行民事訴訟解決的，但是，當(dāng)事人往往先行政后民事，形成訴訟的多次提起，勞民傷財(cái)，并造成父母與子女反目、兄弟與姐妹成仇的不安定情況。比較有效的解決辦法，就是科學(xué)界定行政訴訟時(shí)效，把房屋登記的最長行政訴訟時(shí)效確定為5年，讓那些想利用行政訴訟時(shí)效20年的當(dāng)事人失去訴訟時(shí)效而停止訴訟，可節(jié)約大量的司法成本和行政成本。
行政訴訟時(shí)效過長已不適應(yīng)房屋自身的變化及社會(huì)發(fā)展的需要，有可能影響房屋登記的公信?則基礎(chǔ)。房屋登記的行政訴訟時(shí)效定為20年，其出發(fā)點(diǎn)是充分保護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利，保持其權(quán)利在較長時(shí)期內(nèi)得到穩(wěn)定實(shí)現(xiàn)。應(yīng)該說這出發(fā)點(diǎn)是好的，但是隨著社會(huì)?濟(jì)發(fā)展和實(shí)際生活的變化需要，特別是房屋轉(zhuǎn)移的頻繁出現(xiàn)，房屋自主、公然、和平和持續(xù)所有的期限大為縮短，對房屋登記的公信?則提出了新的要求，即以公信?則為基礎(chǔ)的登記行為，一方面，要通過登記，由法律推定登記記載的權(quán)利人為真正的權(quán)利人，任何人因相信登記簿記載的權(quán)利而與其就登記的房屋進(jìn)行交易應(yīng)受法律保護(hù)；另一方面，不希望交易過程中或成功后，因第三人對此交易提起行政訴訟而影響其權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，特別是善意取得者。現(xiàn)在的問題是，由于誠信缺失，相當(dāng)部分房屋登記的行政訴訟案，起訴人在行政訴訟時(shí)效起點(diǎn)確定上，隱瞞真相現(xiàn)象較為普遍，必然影響交易受讓人的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。如果房屋登記的行政訴訟時(shí)效確定為20年，因行政訴訟時(shí)效的延伸，交易受讓人的權(quán)利就難以得到充分的實(shí)現(xiàn)，必然會(huì)對登記的公信力產(chǎn)生質(zhì)疑：如果房屋登記的行政訴訟時(shí)效確定為5年，受行政訴訟時(shí)效的限制，交易受讓人的權(quán)利就可以得到更大限度的保證。另外，還有個(gè)不動(dòng)產(chǎn)的實(shí)效取得制度，本來可對行政訴訟時(shí)效的不足起到輔助作用，可惜這次《物權(quán)法》未予規(guī)定，這就更加需要將行政訴訟時(shí)效確定為5年。
行政訴訟時(shí)效超過5年，必然增加行政行為的難度。房屋登記實(shí)行“以形式審查為主、輔以必要的實(shí)質(zhì)審查”的?則。無論城鎮(zhèn)房屋還是村鎮(zhèn)房屋的總登記，都采取形式審查，有公告征詢異議的程序，收取書證也符合當(dāng)時(shí)登記要求，應(yīng)該說登記機(jī)構(gòu)的行政行為無瑕疵。但從現(xiàn)在發(fā)生的行政訴訟案來看，90％以上為5年前發(fā)生的登記行為，有的即將滿20年，有的登記房屋已滅失，有的并非當(dāng)事人而是其繼承人或第三人，訴訟理由總是起訴登記機(jī)構(gòu)未進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，把登記行為一律定位實(shí)質(zhì)性審查。這樣不僅增加行政行為難度，而且等于把房屋總登記時(shí)的行政行為重新來“過堂”一遍，且不說是對房屋總登記成果的否定，也無疑會(huì)大大增加被告和法院的行政訴訟負(fù)擔(dān)。
三、造成房屋登記是否為其他行政行為的困惑之原因
四、建議
2、《行政訴訟法》第三十九條及最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十一條、四十二條都提到起訴期限“從知道或者應(yīng)當(dāng)知道該具體行政行為內(nèi)容之日起計(jì)算”，這個(gè)計(jì)算對象應(yīng)包括行政相對人和權(quán)利關(guān)系人，問題在于行政機(jī)關(guān)或行政機(jī)構(gòu)沒有責(zé)任也不可能告知所有的權(quán)利關(guān)系人，因此，這個(gè)起訴期限的規(guī)定無法正確執(zhí)行，建議起訴期限改為“作出具體行政行為或其他具體行政行為之日起計(jì)算”，為宜。
3、根據(jù)《行政訴訟法》頒發(fā)實(shí)施以來的實(shí)踐?驗(yàn)及教訓(xùn)，建議對最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第四十二條的“20年”、“5年”作新的解釋，或?qū)ι婕安粍?dòng)產(chǎn)的“具體政行為”和“其他具體行政行為”作明確規(guī)定，以便更好地實(shí)施《行政訴訟法》、《物權(quán)法》及《房屋登記辦法》。
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